根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，近年來，我國旅游業(yè)不斷發(fā)展，游客整體滿意度也呈逐年上升趨勢。但不少地方依然存在旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足、導(dǎo)游態(tài)度差等問題。

  多名接受《法治日報(bào)》記者采訪的專家認(rèn)為，根據(jù)新時(shí)代旅游業(yè)發(fā)展的形勢、存在的問題，文化和旅游部印發(fā)《指導(dǎo)意見》，意在要求各級文旅部門加強(qiáng)服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管，推動(dòng)旅游業(yè)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。《指導(dǎo)意見》著眼于游客權(quán)益保護(hù)，提出建立賠償先付制度，是最大化保障游客權(quán)益的創(chuàng)新舉措嘗試。建立旅游投訴糾紛仲裁中心等游客權(quán)益保護(hù)制度，是破解游客異地維權(quán)難的制度創(chuàng)新。

  旅游服務(wù)問題頻出

  背后原因紛繁復(fù)雜

  “不買干什么報(bào)這種團(tuán)，是騙吃騙喝嗎？”

  “你們投訴一下試試！”

  據(jù)媒體報(bào)道，今年4月，一個(gè)旅行團(tuán)到達(dá)湖南省張家界市某翡翠城，導(dǎo)游先是強(qiáng)制游客購物，在游客未按要求購物后，導(dǎo)游不僅說游客“騙吃騙喝”，而且在游客表示要“投訴”時(shí)，回應(yīng)態(tài)度囂張。

  事后，張家界相關(guān)部門予以調(diào)查處理，責(zé)令涉事旅行社和旅游購物店停業(yè)整頓，處以行政罰款20萬元，責(zé)令其向游客道歉。涉事導(dǎo)游邱某被處以責(zé)令改正和罰款3萬元的行政處罰。

  近年來，一些旅游亂象頻出，例如“雪鄉(xiāng)”天價(jià)宰客、游客景區(qū)購物后發(fā)現(xiàn)是假貨等。

  “我真不明白為什么景色那么美的地方，旅游服務(wù)質(zhì)量卻那么差?！甭糜螑酆谜咝鞐睿ɑ┰诮邮堋斗ㄖ稳請?bào)》記者采訪時(shí)感嘆道。

  徐楊現(xiàn)年30歲，家住北京市朝陽區(qū)，因?yàn)楣ぷ鲿r(shí)間比較自由，且出差安排較多，經(jīng)常有機(jī)會前往各地旅游，也曾遇到過強(qiáng)迫游客購物的導(dǎo)游。

  “兩三年前，我跟父母一起去西南地區(qū)幾個(gè)城市游玩，為圖省事，我們報(bào)了旅行社的團(tuán)。跟團(tuán)時(shí)說好沒有購物環(huán)節(jié)，但是在游玩時(shí)，導(dǎo)游還是多次帶我們?nèi)ビ袷?、特產(chǎn)店等，多次推薦產(chǎn)品并催我們購物，在我多次拒絕之后，導(dǎo)游挺不高興的?！毙鞐罨貞浄Q。

  徐楊還提到，除了導(dǎo)游問題以外，還遇到過其他旅游服務(wù)質(zhì)量問題。“有的景區(qū)廁所臟臭，洗手池水龍頭不出水；跟團(tuán)游的時(shí)候臨時(shí)增加行程或者減少行程，旅游時(shí)間都花在路上等。這些問題雖然不算大，但是卻影響旅游時(shí)的心情。”

  徐楊對旅游服務(wù)質(zhì)量問題的抱怨并非孤例。中國旅游研究院（文化和旅游部數(shù)據(jù)中心）針對2021年五一國際勞動(dòng)節(jié)假期進(jìn)行的專項(xiàng)調(diào)查顯示，在假期旅游休閑過程中，59.8%的游客認(rèn)為應(yīng)該建設(shè)和提供更多的硬件設(shè)施，24.5%的游客認(rèn)為應(yīng)該提供更加舒心的服務(wù)，16.4%的游客認(rèn)為硬件設(shè)施和服務(wù)水平均需提升。

  據(jù)中國科學(xué)院旅游研究與規(guī)劃設(shè)計(jì)中心主任助理齊曉波介紹，我國旅游業(yè)正從高速發(fā)展階段邁向高質(zhì)量發(fā)展階段，從高質(zhì)量發(fā)展要求來看，我國旅游服務(wù)質(zhì)量仍存在“景區(qū)最后一公里”等旅游服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施不完善、導(dǎo)游強(qiáng)制購物、旅行社低價(jià)競爭、旅游質(zhì)量監(jiān)管機(jī)制不夠順暢等突出問題。

  在他看來，當(dāng)前我國旅游服務(wù)質(zhì)量存在問題的原因，首先是旅游行業(yè)質(zhì)量管理體制機(jī)制不夠完善，包括旅游質(zhì)量監(jiān)管法律或規(guī)范體系尚不完善、綜合執(zhí)法人員監(jiān)管不嚴(yán)、旅游行業(yè)自律組織不完善。

  齊曉波認(rèn)為，旅游開發(fā)資金缺乏也是造成旅游服務(wù)質(zhì)量不高的原因之一。“旅游景區(qū)建設(shè)需要投入大量資金且回報(bào)期長，如果資金實(shí)力不強(qiáng)，就可能導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善、配套設(shè)施不齊全、粗放開發(fā)、服務(wù)質(zhì)量不高等問題?！?/span>

  “我國導(dǎo)游及管理從業(yè)人員服務(wù)質(zhì)量意識不強(qiáng)、缺乏專業(yè)人才隊(duì)伍也是一個(gè)原因。一些旅行社、景區(qū)景點(diǎn)的管理者、導(dǎo)游人員違法經(jīng)營、欺客宰客，嚴(yán)重影響旅游服務(wù)質(zhì)量提升。”齊曉波說。

  監(jiān)管旅游服務(wù)質(zhì)量

  加強(qiáng)游客權(quán)益保護(hù)

  ——推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”，完善“全國旅游監(jiān)管服務(wù)平臺”，推廣旅游電子合同，推進(jìn)旅游電子合同技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用，全面提高數(shù)字化、智能化監(jiān)管水平。

  ——建立健全旅游服務(wù)質(zhì)量暗訪制度和旅游服務(wù)質(zhì)量重大事故約談制度。在旅游領(lǐng)域探索建立“吹哨人”、內(nèi)部舉報(bào)人等制度，對舉報(bào)嚴(yán)重違法違規(guī)行為和重大風(fēng)險(xiǎn)隱患的人員予以獎(jiǎng)勵(lì)和嚴(yán)格保護(hù)。

  ——支持和鼓勵(lì)地方建立賠償先付制度。積極推進(jìn)旅游投訴糾紛調(diào)解與司法仲裁相銜接，鼓勵(lì)各地聯(lián)合仲裁委員會建立“旅游投訴糾紛仲裁中心”，切實(shí)提升旅游投訴調(diào)解成功率。鼓勵(lì)各地建立旅游糾紛理賠中心、旅游消費(fèi)維權(quán)站、人民調(diào)解委員會和巡回法庭。

  文化和旅游部印發(fā)的《指導(dǎo)意見》，從落實(shí)旅游服務(wù)質(zhì)量主體責(zé)任、培育優(yōu)質(zhì)旅游服務(wù)品牌、夯實(shí)旅游服務(wù)質(zhì)量基礎(chǔ)等6個(gè)方面提出29條具體舉措，以加強(qiáng)旅游服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管，其目標(biāo)之一是，到2025年，信用監(jiān)管效能得到有效提升，旅游投訴處理及時(shí)有效，旅游市場秩序更加規(guī)范，旅游消費(fèi)環(huán)境明顯改善。

  齊曉波認(rèn)為，“十四五”規(guī)劃綱要明確提出建設(shè)“質(zhì)量強(qiáng)國”目標(biāo)，提升旅游服務(wù)質(zhì)量是建設(shè)質(zhì)量強(qiáng)國的重要組成部分，是推動(dòng)新時(shí)代旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措，是實(shí)現(xiàn)旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的決定性力量。

  齊曉波分析，在構(gòu)建國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局下，旅游服務(wù)質(zhì)量是激發(fā)城鄉(xiāng)居民國內(nèi)需求、促進(jìn)消費(fèi)升級、增加國民旅游滿意度的有效舉措。

  “隨著國民收入增加、文化要求提升，旅游消費(fèi)更加多元、需求更為細(xì)化，對服務(wù)質(zhì)量要求不斷提高，對旅游服務(wù)品牌的重視和要求也不斷提升，服務(wù)質(zhì)量將是擴(kuò)大內(nèi)需和消費(fèi)升級的關(guān)鍵。”齊曉波說。

  北京第二外國語學(xué)院文化和旅游政策法規(guī)中心副主任王天星在接受《法治日報(bào)》記者采訪時(shí)稱，根據(jù)當(dāng)前旅游業(yè)發(fā)展的形勢、存在的問題，《指導(dǎo)意見》意在引導(dǎo)旅游經(jīng)營者增強(qiáng)服務(wù)質(zhì)量意識、以質(zhì)量贏得市場和未來；要求各級文旅部門加強(qiáng)服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管，推動(dòng)旅游業(yè)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

  在齊曉波看來，《指導(dǎo)意見》有諸多亮點(diǎn)。例如，以數(shù)字化驅(qū)動(dòng)旅游服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管和提升變革，推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”、完善“全國旅游監(jiān)管服務(wù)平臺”等，以大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、數(shù)字化應(yīng)用引領(lǐng)旅游高質(zhì)量發(fā)展。

  齊曉波認(rèn)為，《指導(dǎo)意見》提出信用監(jiān)管制度、信用承諾、失信名單管理、信用修復(fù)機(jī)制、信用應(yīng)用場景等內(nèi)容，構(gòu)建以“信用”為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制和旅游行業(yè)信用體系，為提升旅游服務(wù)質(zhì)量提供重要支撐。

  “《指導(dǎo)意見》著眼于游客權(quán)益保護(hù)，提出建立賠償先付制度，是最大化保障游客權(quán)益的創(chuàng)新舉措。建立旅游投訴糾紛仲裁中心等游客權(quán)益保護(hù)制度，是破解游客異地維權(quán)難的制度創(chuàng)新。”齊曉波稱。

  完善旅游法律體系

  多方切實(shí)履行責(zé)任

  這并非有關(guān)部門第一次關(guān)注旅游服務(wù)質(zhì)量問題。

  2009年，原國家旅游局下發(fā)《旅游服務(wù)質(zhì)量提升綱要（2009-2015）》；2019年，文化和旅游部印發(fā)《關(guān)于實(shí)施旅游服務(wù)質(zhì)量提升計(jì)劃的指導(dǎo)意見》，對提升旅游服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行相關(guān)部署。

  此外，旅游法在總則、第三章（旅游規(guī)劃和促進(jìn)）、第四章（旅游經(jīng)營）、第五章（旅游服務(wù)合同）、第七章（旅游監(jiān)督管理）中都提到了旅游服務(wù)質(zhì)量。

  在旅游服務(wù)質(zhì)量的基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定方面，我國已經(jīng)發(fā)布《旅行社等級的劃分與評定》《導(dǎo)游服務(wù)規(guī)范》《旅游飯店星級的劃分與評定》《旅游景區(qū)質(zhì)量等級的劃分與評定》《旅游度假區(qū)等級劃分》等標(biāo)準(zhǔn)。

  多名接受《法治日報(bào)》記者采訪的專家認(rèn)為，圍繞旅游服務(wù)質(zhì)量，我國已經(jīng)初步形成規(guī)范旅游服務(wù)質(zhì)量的法律規(guī)范體系，但在具體內(nèi)容和細(xì)化規(guī)定方面，仍有需要完善的空間。

  在王天星看來，旅游業(yè)涉及的環(huán)節(jié)多、部門多，提升旅游服務(wù)質(zhì)量需要從多個(gè)方面發(fā)力，例如鐵路、民航、公路、水運(yùn)交通、景區(qū)、住宿、購物、演藝等環(huán)節(jié)?！吧鲜鲱I(lǐng)域的立法，更多關(guān)注硬件設(shè)施建設(shè)，對于服務(wù)質(zhì)量的關(guān)注不夠。同時(shí)，隨著時(shí)代的發(fā)展與進(jìn)步，人們對上述領(lǐng)域的服務(wù)要求已經(jīng)從有沒有轉(zhuǎn)變?yōu)楹貌缓谩⑹孢m不舒適。因此，在未來法治建設(shè)中，應(yīng)該加入更多服務(wù)質(zhì)量方面的內(nèi)容?！?/span>

  齊曉波認(rèn)為，未來的旅游服務(wù)法律體系建設(shè)，一方面要加強(qiáng)企業(yè)、社會、游客等多元主體的參與性以及法律責(zé)任，支持和引導(dǎo)市場主體和各類社會機(jī)構(gòu)積極參與旅游服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)制定，鼓勵(lì)行業(yè)協(xié)會完善行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；另一方面要進(jìn)一步突出旅游服務(wù)質(zhì)量要求，使監(jiān)管部門、旅游者、旅游經(jīng)營者的行為更加規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。

  旅游服務(wù)法律體系建設(shè)并非提升旅游服務(wù)質(zhì)量的全部，還需要旅游參與主體切實(shí)履行責(zé)任提升旅游服務(wù)質(zhì)量。

  王天星建議，監(jiān)管部門應(yīng)該指引行業(yè)協(xié)會、龍頭旅游服務(wù)企業(yè)、在線旅游經(jīng)營平臺企業(yè)等，制定自己的服務(wù)質(zhì)量體系、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等，引領(lǐng)旅游經(jīng)營者不斷提升服務(wù)質(zhì)量，營造服務(wù)質(zhì)量優(yōu)良可以獲得更大發(fā)展空間、服務(wù)質(zhì)量低劣將被淘汰的氛圍。

  齊曉波認(rèn)為，在旅游機(jī)構(gòu)方面，“正如《指導(dǎo)意見》提出培育企業(yè)文化、鼓勵(lì)和支持旅游企業(yè)建立健全質(zhì)量管理體系、建立‘首席質(zhì)量官’等內(nèi)容，應(yīng)該培育一批品牌旅游企業(yè)和品牌旅游目的地，充分發(fā)揮服務(wù)品牌對旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的引領(lǐng)作用”。

  齊曉波建議，對于游客，應(yīng)建立游客信用體系，同時(shí)讓游客成為旅游服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管的“吹哨人”，增強(qiáng)游客依法保護(hù)自身權(quán)益的意識，培養(yǎng)游客積極參與旅游服務(wù)質(zhì)量主題活動(dòng)，針對“標(biāo)識標(biāo)牌”“旅游產(chǎn)品”“旅游服務(wù)”“交通出行”“旅游設(shè)施”等方面旅游服務(wù)質(zhì)量提供建議。

  王天星也認(rèn)為，游客應(yīng)該多關(guān)注旅游服務(wù)質(zhì)量，對于擅自降低服務(wù)質(zhì)量、不履行合同約定服務(wù)的企業(yè)進(jìn)行投訴，情節(jié)嚴(yán)重并給游客造成損失的，可以提起訴訟以維護(hù)自身合法權(quán)益。